Arbeitsmarktzugang zwischen totalem Ausschluss und partieller Öffnung I

[Mai 2018]

Auf das Herkunftsland kommt es an

Im Zeitraum von weniger als einem Jahr gab es im Aufenthaltsrecht zahlreiche Änderungen, die sich auf den Zugang von Geflüchteten zum Arbeitsmarkt sowie auf ihre Förderung auswirken. Diese Gesetzesänderungen vollzogen sich im Zeitraum vom In-Kraft-Treten des sogenannten Asylpaketes I am 24.10.2015 bis zur Wirksamkeit des sog. Integrationsgesetzes am 06.08.2016.

Weitere Gesetzesänderungen, die unmittelbar Auswirkungen auf den Arbeitsmarktzugang bzw. die Förderung von Flüchtlingen auf dem Arbeitsmarkt hätten, gab es seit der Verabschiedung der vorgenannten Gesetzespakete bisher nicht. Allerdings hat die Landesregierung im Jahr 2017 Erlasse herausgegeben, die u.a. auch die Umsetzung der novellierten Gesetze regeln und für Geflüchtete von Bedeutung sind. Auf sie soll weiter unten näher eingegangen werden.

Die Entwicklung, die sich im Jahre 2016 abzeichnete (siehe Tätigkeitsbericht 2016/2017 des Flüchtlingsrat Niedersachsen), setzte sich im Jahr 2017 fort: Flüchtlinge aus Staaten, denen gute Bleibeperspektiven zugestanden werden, bekommen schon frühzeitig, also bereits während des Asylverfahrens, eine bessere Unterstützung als zuvor. Die Staaten, bei denen das Bundesinnenministerium auf Grund einer dauerhaften Anerkennungsquote von über 50% davon ausgeht, dass für deren Angehörige im Asylverfahren ein „rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt zu erwarten“ ist, sind derzeit Eritrea, Irak, Iran, Somalia und Syrien.

Dagegen werden Menschen aus den sogenannten „sicheren Herkunftsstaaten“, sofern sie über das Asylverfahren nach Deutschland kommen, vom Arbeitsmarkt nahezu lückenlos ausgeschlossen. Zu „sicheren Herkunftsstaaten“ wurden bisher die Staaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Senegal und Serbien erklärt. Die Aufnahme der Maghrebstaaten Algerien, Marokko und Tunesien in diese Liste ist seit langem in der Diskussion, scheiterte bisher aber an der fehlenden Zustimmung im Bundesrat. Kritikwürdig ist, dass die neue rot-schwarze Landesregierung in diesem Punkt eine andere Position vertritt als die vorherige rot-grüne. Auf Seite 39 des Koalitionsvertrages heißt es nun:

„Einer Einstufung der Maghreb-Staaten als sichere Herkunftsstaaten werden wir im Bundesrat zustimmen, sofern die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen gegeben sind.“[1]

Asylsuchende, die zwar nicht aus zu den „sicheren Herkunftsstaaten“ zählenden Ländern kommen, aber auch nicht aus solchen, bei denen ein „rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt“ zu erwarten sei, werden weiterhin sozialrechtlich stark benachteiligt und erhalten während des Asylverfahrens einige elementare Förderungen nicht, insbesondere gilt dies für die Ausbildungsförderung.

Diese Politik hat einen Prozess zur Folge, der als Segregation bezeichnet werden könnte. Es findet eine Sortierung der Asylsuchenden nach vermeintlich guter Bleibeperspektive, vermeintlich weniger guter (oder auch als „offen“ bezeichneter) Bleibeperspektive sowie schlechter Bleibeperspektive statt.

Diese Sortierung bestimmt auch den Zugang zu Förderungsinstrumenten vor allem während des Asylverfahrens. So ist im Aufenthaltsgesetz geregelt, dass Asylsuchende, bei denen ein „rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt zu erwarten ist“, bereits während des Asylverfahrens einen Integrationskurs (im Rahmen verfügbarer Plätze) oder auch einen berufsbezogenen Deutschkurs (nach § 45a AufenthG) besuchen können. Das SGB III wiederum sieht vor, dass „Ausländer und Ausländerinnen, bei denen ein rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt zu erwarten ist“, bereits während des Asylverfahrens Maßnahmen zur Förderung und Unterstützung in der Ausbildung in Anspruch nehmen können. Jedoch ist diese „Sonderregelung“, wie sie im SGB III bezeichnet wird, auf Maßnahmen beschränkt, die bis zum 31.12.2018 beginnen. Diese Maßnahmen sind gerade für Geflüchtete oftmals sehr wichtig, um eine Ausbildung erfolgreich durchlaufen zu können. Hier geht es um die berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen, ausbildungsbegleitende Hilfen, die dazu dienen, in der Berufsschule nicht den Anschluss zu verlieren, die assistierte Ausbildung, die eine intensive individuelle Unterstützung während der Ausbildung ermöglicht sowie das Ausbildungsgeld für Menschen mit Behinderung und die Berufsausbildungsbeihilfe, die für Geflüchtete zur finanziellen Absicherung während der Ausbildungszeit i.d.R. unabdingbar ist.

Wie sich nach der Logik der Gesetzgebung fast von selbst versteht, sind Asylsuchende und Geduldete aus den „sicheren Herkunftsstaaten“ aus all den vorgenannten Fördermaßnahmen grundsätzlich ausgeschlossen.

Da das Bundesarbeitsministerium sich zur Beurteilung der Frage, ob ein_e Asylantragsteller_in gute Bleibeperspektiven hat, am Länderkatalog des Bundesinnenministeriums orientiert, erhalten alle Asylbewerber_innen, die nicht aus den Ländern Eritrea, Irak, Iran, Somalia oder Syrien stammen, Flüchtlinge mit Aufenthaltsgestattung können aufgrund der fehlenden Unterstützung eine Ausbildung nicht beenden oder gar nicht erst aufnehmen.

Dass diese Verwaltungspraxis, die keine individuelle Prüfung vornimmt, sondern pauschal Fördermaßnahmen auf Grund des Herkunftslandes ablehnt, auch rechtsstaatlich sehr zweifelhaft ist, hat der Flüchtlingsrat in einer Stellungnahme vom 17.01.2017 auf der Website des Projektes AZF3 deutlich gemacht.

Umsetzung des Zugangs zu Arbeit und Ausbildung in Niedersachsen

In Umsetzung der gesetzlichen Neuerungen aus dem „Asylpaket I“ und dem „Integrationsgesetz“ ist die Landesregierung durchaus darum bemüht, eine Beschäftigung zu ermöglichen. Dies zeigt sich unter anderem in der Umsetzung der „3+2-Regelung“. Diese Regelung bietet Menschen, die im Asylverfahren abgelehnt wurden, in Deutschland aber schon Fuß gefasst haben, eine konkrete Aufenthaltsperspektive. Sie sieht vor, dass ausreisepflichtige Flüchtlinge bei Aufnahme einer anerkannten Ausbildung für die Dauer der Ausbildung eine Duldung (nach § 60a Abs. 2 Satz 4 AufenthG) erhalten sowie anschließend bei Beschäftigung im erlernten Beruf eine Aufenthaltserlaubnis (nach § 18a Abs. 1a AufenthG) für zwei Jahre bekommen. Die Regelung soll laut Gesetzesbegründung v.a. dazu dienen, Rechtssicherheit für Ausbildungsbetriebe bzw. Ausbildungsstätten und Geflüchtete herzustellen, wie dies zuvor – nicht zuletzt aufgrund eines hohen Fachkräftebedarfs und der Schwierigkeit von Betrieben, Lehrstellen zu besetzen – von Unternehmerseite gefordert worden war.

Die unterschiedliche Umsetzung der „3+2-Regelung“ in den verschiedenen Bundesländern sorgt jedoch für Verunsicherung in Betrieben und unter Geflüchteten bis hin zu Beratungseinrichtungen. In einer gemeinsamen Stellungnahme kritisieren vierzehn Landes-Flüchtlingsräte und Pro Asyl, dass die Regelung in einigen Bundesländern z.T. sehr restriktiv ausgelegt wird. Für eine wirkliche Sicherheit für Ausbildungsstätten und Geflüchtete während einer Ausbildung wäre nach unserer Auffassung eine Aufenthaltserlaubnis statt lediglich einer Duldung notwendig. Zudem sollte eine Duldung auch für eine Einstiegsqualifizierung erteilt werden, um bereits in der Vorbereitungsphase auf eine Ausbildung aufenthaltsrechtliche Sicherheit herzustellen – eine Forderung, die z.B. auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag unterstützt. Die Konferenz der Arbeits- und Sozialminister_innen fordert ebenfalls eine Ausweitung der Regelung:
Auch für Ausbildungen zu Hilfskräften soll die Ausbildungsduldung erteilt werden.

In seiner Antwort auf die Stellungnahme der Landesflüchtlingsräte und von Pro Asyl hat das niedersächsische Innenministerium zugesagt, darauf hinzuwirken, dass „die Intention des Gesetzgebers in der Praxis beachtet [wird] und die Bestimmungen mit Leben gefüllt werden“. Tatsächlich hat die Landesregierung mit einem entsprechenden Erlass im Februar 2017 zunächst dafür gesorgt, dass Ausbildungsduldungen in Niedersachsen vergleichsweise großzügig erteilt wurden. Allerdings wurde der besagte Erlass am 27.09.2017 zurückgenommen und durch Hinweise des Bundesinnenministeriums (BMI) zur Erteilung von Duldungen ersetzt.

Grundsätzlich sind die Hinweise des BMI restriktiver. Sie wurden zwar durch Ergänzungen des niedersächsischen Innenministeriums etwas entschärft, aber gleichzeitig wurden einige Härten neu geschaffen. Beispielsweise wird als Datum der Asylantragstellung inzwischen nicht mehr die Registrierung bei der Landesaufnahmebehörde gewertet, sondern der (oftmals sehr viel später gelegene) Tag, an dem die förmliche Antragstellung beim BAMF erfolgte. Das Datum ist deshalb relevant, weil für alle Geflüchteten aus so genannten „sicheren Herkunftsländern“, die nach dem
31.08.2015 ihren Asylantrag gestellt haben, ein Arbeitsverbot gilt. Auch ist es Personen aus „sicheren Herkunftsstaaten“ seit dem 27.09.2017 nicht mehr möglich, durch Rücknahme eines  sylantrages ein Beschäftigungsverbot zu vermeiden und ggf. eine Ausbildung aufzunehmen (und dafür dann auch die Ausbildungsduldung zu erhalten).

Dagegen ist positiv hervorzuheben, dass das Innenministerium eine Förderlücke bei Asylantragsteller_innen, die sich in einer schulischen Ausbildung oder im Studium befinden, per Erlass geschlossen hat. Geflüchtete im Asylverfahren sind vom BAföG ausgeschlossen und können, wenn sie nach 15 Monaten Aufenthalt in Deutschland unter § 2 des Asylbewerberleistungsgesetz (AsybLG) fallen, auch keine Leistungen nach dem AsylbLG mehr erhalten. Damit die Betroffenen nicht mittellos dastehen, hält das Innenministerium in seinem Erlass vom 04.10.2017 die Sozialämter an, aus Härtefallgründen Leistungen nach § 22 SGB XII zu gewähren. Ein Erlass, der ähnliches zur Schließung der Förderlücke für Asylbewerber_innen in betrieblicher Ausbildung vorsieht, steht noch aus. Denn auch Azubis erhalten weder Leistungen nach § 2 AsylbLG noch Berufsausbildungsbeihilfe (BAB), wenn sie sich in der betrieblichen Ausbildung befinden.

Positiv hervorzuheben ist weiterhin ein Erlass des Innenministeriums, der Klarheit schafft, dass die Wohnsitzauflage bei Personen im Asylverfahren aufgehoben werden muss, wenn diese einer den Unterhalt sichernde Beschäftigung nachgehen. Auch ein Umzug innerhalb Niedersachsens zur Aufnahme einer Ausbildung oder eines Studiums soll regelmäßig zugelassen werden (vgl. die entsprechenden Erlasse).

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