Möglichkeiten und Grenzen einer Arbeitsmarktsteuerung von Zuwanderungen aus der Sicht der Wirtschaft

Prof. Dr. Hans Dietrich von Loeffelholz:
Referat im Rahmen der 
Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht 2003 
Nach dem Zuwanderungsgesetz = vor dem Zuwanderungsgesetz!? 
Dr. Hans Dietrich von Loeffelholz ist Abteilungsleiter im Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI), Essen, und Lehrbeauftragter der Ruhr-Universität Bochum (RUB).

Der Stopp des "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz)" durch das Bundesverfassungsgericht am 18. Dezember 2002 hat das Migrations- und Integrations-Thema wieder in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses gerückt; dies gilt insbesondere nach der erneuten und unveränderten Wiedereinbringung des Gesetzes durch das Kabinett in den Gesetzgebungsprozess am 15. Januar 2003.

Der vorliegende Entwurf soll den Beginn einer "neuen" Zuwanderungs- und Integrationspolitik in Deutschland markieren. Soweit er sich auf die Zuwanderung nach Arbeitsmarkterfordernissen bezieht, ist er durch eine insgesamt bemerkenswert hohe Regulierungsdichte charakterisiert. Andererseits verzichtet er weitgehend darauf, mindestens partiell wirtschaftliche Alternativen zur Zuwanderung zu diskutieren und Optionen zu ihrer Realisierung anzusprechen. Schließlich vernachlässigt er die struktur- und ordnungspolitischen Grenzen einer "Feinsteuerung" der arbeitsmarktspezifischen Zuwanderung. Zu diesem Bereich des Regelwerks sind aus ökonomischer Sicht im Einzelnen folgende Aspekte kritisch zu würdigen.

1. Zuwanderungsszenarien und -bedarfe

Die der "Philosophie" des Entwurfs zu zukünftigen Zuwanderungs- und Steuerungsbedarfen zugrunde liegenden Bevölkerungsszenarien sind vielfach isolierte, mehr oder weniger realistische Setzungen unter mehr oder weniger plausiblen expliziten und impliziten Annahmen. Ungeklärt ist die Kompatibilität der demographischen Szenarien mit der ökonomisch-gesellschaftlichen Sphäre; insbesondere sind langfristig Wachstumsniveau und -struktur der Volkswirtschaft und damit auch die Arbeitskräftenachfrage unbestimmt. Die im Entwurf verankerte Zuwanderungs(- und damit Arbeitsmarkt)politik wird zu wenig in diesen Zusammenhang gestellt und einem Konsistenztest unterzogen. Es wird auf derartige Abstimmungen weitgehend verzichtet, was in der Praxis zwar üblich ist, auch innerhalb der Arbeitsnachfrage, wie z.B. im Fall der green card- bzw. blue card- Initiative der Bundesregierung bzw. der auf Landesebene.

2. Optionen und Alternativen zur Zuwanderung sowie Arbeitsmarktperspektiven 

Fragen an den Gesetzgeber ergeben sich auch aufgrund von Alternativen zur arbeitsmarktgesteuerten Zuwanderung und den möglichen Optionen ihrer Umsetzung. Bedarfe resultieren aus dem demographischen Rückgang des heimischen Arbeitskräfteangebotes nicht zwangsläufig: z.B. sind 200 000 aus dem Ausland zuwandernde Arbeitskräfte, wie sie in Bevölkerungsprojektionen angenommen werden, rechnerisch äquivalent mit der Verlängerung der Arbeitszeit der Inländer um acht Stunden im Jahr oder mit der Verringerung des Urlaubs um einen Tag. Alternativen zur Immigration wären auch eine Erhöhung der Produktivität der Erwerbstätigen oder ein Anstieg der Erwerbsbeteiligung, insbesondere von Frauen. Inwieweit diese für sich genommen oder in Kombination miteinander überhaupt in welcher Frist realistischerweise zu Gebote stehen und welche Rückwirkung z.B. eine verstärkte Frauenerwerbstätigkeit auf die Geburtenrate hätte, wurde bislang kaum angesprochen bzw. diskutiert und im Gesetz aufgenommen.

Die Arbeitsmarktforschung geht unter Berücksichtigung der effektiven Arbeitsnachfrage, der Zahl der Arbeitslosen und der sog. Stillen Reserve sowie bei konstantem Erwerbsverhalten von einem rechnerischen Arbeitsmarktausgleich zwischen 2008 und 2015 aus; eine Wachstumsbeschleunigung verkürzte die Zeit bis zum Ausgleich noch um einige Jahre. Bei erhöhter Erwerbsquote bzw. Verlängerung der Erwerbsphase z.B. älterer Arbeitskräfte, wie vielfach aus rentenpolitischen Gründen gefordert, erfolgte der Ausgleich später; dies gilt auch bei einem schwächeren Wirtschaftswachstum.

Früher oder später erscheint eine Arbeitsmigration erforderlich; allerdings ist zumindest in diesem Jahrzehnt eine Kontingentierung notwendig, wenn auch die in der Öffentlichkeit durch die Vorschläge der Süssmuth-Kommission entstandenen Vorstellungen von Kontingenten in der Größenordnung von 10 000 bis zu 20 000 Arbeitskräften, die jeweils über einzelne Programme (Hochqualifizierte, Selbständige, arbeitsmarktgesteuerte Immigration) vorübergehend oder dauerhaft nach Deutschland kommen können, entschieden zu gering erscheinen. Solche Kontingente fehlen im Gesetzentwurf - nebenbei bemerkt: in der Rentenpolitik wird zur Begrenzung des Beitragssatzanstiegs in den nächsten Jahren eine jährliche Immigration von 100 000 bis 200 000 Personen unterstellt.

Insgesamt stellen sich die Probleme vor allem in den nächsten acht bis zehn Jahren - einem Zeitraum, in dem bis zur Gewährung der vollen Freizügigkeit für die Beitrittsländer Übergangsregeln greifen dürften. Kurz: das Gesetz anerkennt zwar, dass Zuwanderungssteuerung nötig ist, es abstrahiert aber davon, dass Kontingentierung eines wesentlichen Teils der Migration aus der erweiterten EU in einer Übergangsphase (nur) bis ca. 2010 möglich ist.

3. Zuwanderungsstrategien und -kriterien 

Eine simple Beschränkung bzw. Kontingentierung ist unter wirtschaftlichen Aspekten nicht ausreichend. Nicht einmal in Umrissen ist erkennbar, dass neben der Steuerung der Zuwanderung ihre Einbindung in eine umfassende, langfristige und konsistente arbeitsmarkt- und integrationspolitische Strategie für erforderlich gehalten wird. Die empirischen Schwierigkeiten bei der Prognostizierbarkeit schon von kurz- und erst recht von längerfristigen Arbeitsmarktentwicklungen werden nicht gesehen; dies wird aber durch die aktuelle Konjunkturabschwächung drastisch vor Augen geführt, und es ist offen, welche Arbeitskräfte mittel- und längerfristig gebraucht werden (Krugman: Mehr Gärtner oder mehr Architekten?). So besteht die Gefahr einer "Zuwanderungspolitik auf Zuruf", wie dies bei der green card oder der blue card- Initiative der Fall ist. Diese setzen mehr auf temporäre als auf dauerhafte Zuwanderung. Dies gilt auch für den vorliegenden Entwurf, der bei zukünftiger Arbeitsmigration ausschließlich auf hochqualifizierte und solvente Bewerber bzw. Investoren zur Schließung von allfälligen Arbeitsmarktlücken abzielt. Von den Investoren ein investment von mindestens 1 Mill. € und die Schaffung von wenigstens 10 Arbeitsplätzen zu verlangen, erscheint als eine äußerst hohe Hürde zur Erteilung einer - zunächst auf drei Jahre befristeten - Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer selbständigen Tätigkeit. 

Die beim Aufenthalt zum Zwecke der Erwerbstätigkeit anzuwendenden Steuerungskriterien, wie Alter, schulische und berufliche Qualifikation, Berufserfahrung, Familienstand, Sprachkenntnisse, Herkunftsland und Beziehungen zu Deutschland, setzen grundsätzlich auf eine möglichst rasche und dauerhafte Integration gut ausgebildeter Zuwanderer in den Arbeitsmarkt. Dies bedeutet zwangsläufig den Abschied vom Rotationsprinzip und liegt aufgrund der erheblichen Integrationsdefizite der schon ansässigen Immigranten und ihrer Kinder in den Arbeitsmarkt bzw. in das Bildungs- und Ausbildungssystem nahe; der Gesetzentwurf enthält aber keine Gewichtungen der Kriterien, und Anforderungen an die sektorale, berufliche und regionale Mobilität fehlen ebenfalls. Inwieweit, wann und für welche Bereiche dies im Verordnungswege nachgeholt werden wird, bleibt offen.

Die bisherigen Diskussionen des Gesetzes vermitteln überdies den Eindruck einer Verkennung der erheblichen Probleme, die sich bei der ex ante-Überprüfung der Kriterien ergeben können. Die Erfahrungen in Ländern mit expliziter arbeitsmarktgesteuerter Zuwanderung, wie den USA und in Kanada, zeigen erhebliche Vorbehalte gegen ein derartiges Zuwanderungsregime: die genannten Kriterien sind nach den jeweiligen Bedürfnissen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer mehr oder weniger manipulierbar. Es besteht so seit langem eine erhebliche Diskrepanz zwischen den formalen Kriterien und den effektiven Arbeitsmarkterfordernissen, nach denen schließlich die Unternehmen die etwaigen Zuwanderer einstellen.

4. Strukturlenkung

Weitere Differenzierungen und Spezifizierungen der Kriterien, wie sie auch im Gesetzentwurf vorgenommen werden (gesundheitliche Eignung, guter Leumund u.ä.), sind mit Blick auf den Arbeitsmarkterfolg naheliegend und sinnvoll, jedoch bestehen über die bereits genannten Vorbehalte hinaus - wie auch bei jeder Investitionslenkung - ordnungspolitische Bedenken gegen eine spezifische Steuerung der Arbeitskräfte. Diese beeinflusst die Wirtschaftsstruktur, indem sie bestimmte Branchen und Bereiche der Wirtschaft begünstigt, andere diskriminiert. Zwangsläufig wird mit der arbeitsmarktspezifischen Steuerung der Migration das Zuwanderungsangebot eingeengt, um das ein erheblicher internationaler Wettbewerb besteht; die Migration in informelle und illegale Beschäftigungsverhältnisse in Bezug auf die von der Arbeitsmarktsteuerung der Zuwanderung vernachlässigte Bereiche der Wirtschaft könnte zunehmen und entsprechende arbeitsmarktspezifische Verwerfungen sowie soziale Probleme hervorrufen, wie auch ein Blick in die USA zeigt.

5. Fazit

Der Gesetzentwurf anerkennt zum ersten Mal, dass Zuwanderung aus wirtschaftlichen Gründen erforderlich ist, wenngleich zu wenig arbeitmarktpolitische Alternativen und Optionen in Bezug auf das heimische Potenzial berücksichtigt werden. Eine Feinsteuerung der arbeitsmarktspezifischen Zuwanderung ist abzulehnen, die Politik sollte nicht über eine Rahmensteuerung hinaus reichen. Eine Immigration anhand von Kontingenten bzw. Kriterien stellt keinen Königsweg dar, wie Erfahrungen in den USA und Kanada zeigen; dort besteht eine erhebliche Diskrepanz zwischen den politischen Zielen und den effektiven Ergebnissen, ablesbar an mehreren Millionen sog. undocumented immigrants in den Staaten. Gleichwohl sollte das Gesetz nun verabschiedet werden, um damit und mit den entsprechenden Verordnungen möglichst schnell Erfahrungen auch hier zu Lande sammeln, diese dann bewerten und in einer etwaigen Fortentwicklung des neuen Zuwanderungsgesetzes berücksichtigen zu können. 

Manuskript des Vortrags, gehalten bei den Hohenheimer Tagen zum Ausländerrechts 2003 der Akademie der Diözese Rottenburg-Stuttgart am 31. Januar 2003 in Stuttgart-Hohenheim. Der Beitrag stützt sich auf die Arbeit von U. Heilemann, H.D. von Loeffelholz und K. Sieveking, (2003). Arbeitsmarkgesteuerte Zuwanderung. Szenarien der Zuwanderung sowie rechtliche und institutionelle Aspekte ihrer Steuerung. RWI-Schriftenreihe 68. Berlin: Duncker&Humblot.;