Ausländer unter Generalverdacht

Über die Auswirkungen der Sicherheitspakete auf Ausländer und Flüchtlinge

Marei Pelzer

Am 14. Dezember 2001 hat der deutsche Bundestag das Terrorismusbekämpfungsgesetz beschlossen. In einem beispiellosen Verfahren änderte das Parlament 17 Gesetze. Seit dem 1. Januar 2002 sind diese in Kraft. Selbst den abstimmenden Parlamentariern war es aufgrund der Schnelligkeit des Verfahrens z.T. nicht möglich, den gesamten Inhalt der Gesetzesänderungen zu erfassen. Angesichts der schwerwiegenden Grundrechts-
eingriffe, die das Gesetz für die Bürger und Bürgerinnen gebracht hat, war das Vorgehen aus demokratietheoretischer Sicht sehr bedenklich.

Trotz dieser widrigen Umstände gelang es der kritischen Öffentlichkeit, ihre Kritik an den Schily`schen Terrorpakten zu formulieren. Nicht zuletzt wegen des bürgerrechtlichen Engagements konnten kurz vor Abstimmung des Gesetzes im Bundestages noch an einigen Stellen des Gesetzes erbesserungen erreicht werden – so wurde z.B. die Ermächtigung des Bundes-
kriminalamtes zu verdachtsunabhängigen Ermittlungen in der vorgesehenen Ausprägung verhindert.

Nur wenig konnte indes für die Bereiche des Terrorismus-
bekämpfungsgesetzes erreicht werden, die speziell Ausländerinnen und Ausländer betreffen. Dabei greift das Gesetz besonders massiv in die Rechte von Ausländern und insbesondere von Flüchtlingen ein. Der Datenschutz wird für Ausländer in Zukunft kaum noch wirksam sein. Folgenreich werden auch die erheblichen Verschärfungen im Ausweisungsrecht sein. Nunmehr sind die zum Teil schon praktizierten Sprachanalysen zur Herkunftsbestimmung von Asylbewerbern rechtlich geregelt worden, deren Zweck wohl vor allem in der erleichterten Abschiebung besteht. Schon im erstem Terrorpaket vom September 2001 wurden neue Verbotsgründe für Ausländervereine geschaffen. Nachgeschoben wurde im April 2002 noch die Einführung des neuen Strafrechtsparagrafen 129b StGB. Das „Werben“ für die Mitgliedschaft oder die Unterstützung einer „kriminellen“ oder „terroristischen Vereinigungen im Ausland“ werden nun strafrechtlich erfasst.

Insgesamt durchzieht die Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus ein Leitbild: das des Ausländers als potentiellen Terroristen. Vielfach werden unzählige Ausländer Opfer diverser Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen oder sie geraten unter Verdacht. Eine solche Ausgrenzung und Diskreditierung steht den Gedanken einer auf Integration und Gleichberechtigung ausgerichteten Gesellschaft entgegen. Deswegen muss der hier eingeschlagene Weg rückgängig gemacht werden.

Datenschutz mit zweierlei Maß gemessen
Das Terrorismusbekämpfungsgesetz beschneidet an vielen Stellen den Datenschutz von Ausländern. Man übertreibt nicht, wenn man feststellt, dass Ausländer nunmehr einen Datenschutz zweiter Klasse haben.

Während die Einführung von biometrischen Daten in Reisepass und Personalausweis von deutschen Staatsangehörigen noch auf unbestimmte Zeit verschoben wurde, sollen derartige biometrische Daten in Ausweisen und Ausweisersatzpapieren von Nicht-Deutschen schon bald eingeführt werden. Unter Biometrie werden Verfahren zur automatisierten Erfassung und Auswertung personenbezogener Körpermerkmale und personenbezogenen Verhaltens von Personen verstanden. Zu den auswertbaren Merkmalen gehören bspw. Fingerabdruck, Geometrie der Hand und die Geometrie des Gesichts. Derartige Merkmale sollen nun in verschlüsselter Form in die Ausweisdokumente von Ausländern aufgenommen werden. Das Dokument soll eine Zone enthalten, die für alle befugten Behörden automatisiert lesbar sein wird.

Während die entsprechenden staatlichen Stellen die Daten abrufen können, ist es dem Inhaber des Ausweises nicht unmittelbar ersichtlich, welche Daten über ihn auf dem entsprechenden Chip gespeichert sind. Diese mangelnde Transparenz für den Betroffenen stellt ein erhebliches Datenschutzproblem dar.
Die Informationen von und über Flüchtlinge sind meist besonders sensibel. Um als Asylberechtigter anerkannt zu werden, müssen Flüchtlinge sehr umfassend über ihre persönliche Fluchtgeschichte und ihre Erlebnisse im Herkunftsstaat berichten. Nach den Änderungen durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz kann das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) diese Angaben bzw. Daten von sich aus an die Verfassungsschutzbehörden weitergeben. Das BAFl kann dies schon dann tun, wenn „ tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Übermittlung für die Erfüllung der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden erforderlich ist“ (§ 18 Abs. 1a Bundesverfassungsschutzgesetz). Zwar war die Datenübermittlung an den Verfassungsschutz auch in der Vergangenheit möglich. Zulässig war dies jedoch nur unter enger Voraussetzung auf Anfrage des Verfassungsschutzes selbst. Dass nun die Initiative zum Datentransfer beim BAFl liegt, wird zu einer massiven Ausweitung der Datenweiterleitung führen. Für Flüchtlinge ist dies besonders heikel.

Datenfluss bis in den Verfolgerstaat?
Werden Angaben von Asylsuchenden in ihre Verfolgerstaaten weitergeleitet, so besteht bei ihrer möglichen Rückkehr in das Land, die Gefahr einer erneuten – unter Umständen massiveren – Verfolgung. Der Verfassungsschutz darf solche personenbezogenen Daten zwar nur übermitteln, wenn dies völkerrechtlich geboten ist. Was aber völkerrechtlich geboten ist, ist weitestgehend unklar. Im Gesetz finden sich keine Angaben darüber. Diese Neuregelung wird zu einer starken Verunsicherung von Flüchtlingen führen. Die Offenbarung ihrer Schicksale vor deutschen Behörden und Gerichten stellt für sie ein nunmehr erhöhtes Risiko dar.

Flüchtlinge sind aber auch an anderen Stellen des Terrorismus-
bekämpfungsgesetzes in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung weiter beschränkt worden. Bisher liegen von sämtlichen Flüchtlingen Fingerabdrücke in einer gesonderten Datei vor, dem Automatisierten Fingerabdruckidentifikationssystem (AFIS), die von der Polizei im Einzelfall genutzt werden darf. Künftig werden beim Bundeskriminalamt von einer erheblich größeren Gruppe von Ausländern Fingerabdrücke gespeichert, die ohne jegliche Begrenzung zu polizeilichen Zwecken abgeglichen werden dürfen.

Neu ist auch, dass mit allen Daten, die beim Ausländerzentral-
register (AZR) vorhanden sind, künftig durch sämtliche Polizeien und Geheimdienste Rasterfahndungen durchgeführt werden können. Nicht einmal eine konkrete Gefahr wird hierfür vorausgesetzt.

Ein Eingriff in Datenschutzrechte stellt auch die Regelung so genannter Sprachanalysen für Ausländer dar. Mit der Sprachanalyse sollen der Herkunftsstaat oder die Herkunftsregion des betroffenen Ausländers bestimmt werden. Eine Intention ist, dass das „praktische Abschiebungshindernis“ der Unkenntnis des Herkunftslandes beseitigt werden soll. Einzuwenden ist einmal, dass die Zuordnung der Sprache zu einer bestimmten Herkunftsregion noch nichts über die Staatsangehörigkeit einer bestimmten Person aussagt. Außerdem ist eine solche Feststellung der Herkunft auch wegen der Fehleranfälligkeit derartiger Sprachanalysen nicht zu verantworten.

Insgesamt dürften viele dieser tiefen Einschnitte in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung kaum mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen im Einklang stehen, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Volkszählungsurteil von 1983 aufgestellt hat. Eine gerichtliche Überprüfung in Karlsruhe scheint daher dringend geboten.

Verschärfung des Einreise- und Ausweisungsrechts
Die neuen Einreisebeschränkungen und Ausweisungsermächtigun-
gen erweitern die Möglichkeiten der Behörden, Ausländer auszuweisen und abzuschieben. Die ohnehin schon schwierigen Bedingungen, unter denen Nicht-EU-Bürger nach Deutschland einreisen dürfen, werden um ein Vielfaches verschärft. Die Einreise ist zukünftig zu versagen, wenn der betreffende Ausländer eine der folgenden Bedingungen erfüllt
- er oder sie die freiheitlich demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik gefährdet,
- sich bei der Verfolgung politischer Ziele an Gewalttätigkeiten beteiligt,
- öffentlich zur Gewalt aufruft,
- mit Gewaltanwendung droht,
- einer Vereinigung angehört, die den internationalen Terrorismus unterstützt oder
- eine derartige Vereinigung unterstützt.
(§ 8 Abs. 1 Ausländergesetz)
Diese Versagungsgründe werden künftig schon bei der Visa-Beantragung von den deutschen Behörden geprüft. Dabei unterliegen Visa-Antragsteller einer umfassenden Sicherheitsüberprüfung. Auf diesem Weg können bei sämtlichen Sicherheitsbehörden, von Geheimdiensten bis zum Bundeskriminal-
amt, Regelanfragen vorgenommen werden. Ebenso können auch die Personen überprüft werden, die eine andere Person aus dem Ausland eingeladen haben. Die gesammelten Daten können dauerhaft gespeichert und genutzt werden, und darüber hinaus findet auch noch ein umfassender Datenaustausch unter allen beteiligten Behörden statt.

Die neuen Ablehnungsgründe für die Einreise aus dem Ausland wurden gleichermaßen auch als neue Regel-Ausweisungsgründe eingeführt. Im Unterschied zu einer Ermessens-Ausweisung versteht man unter einer Regel-Ausweisung, dass bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzung der Ausländer in den allermeisten Fällen ausgewiesen wird. Der Entscheidungsspielraum der Behörden für eine gegenteilige Entscheidung ist in diesen Fällen begrenzt. Nur in besonderen Ausnahmefällen kann von der Ausweisung abgesehen werden. (§ 47 Abs. 2 Ausländergesetz).Von den Regel-Ausweisungen können auch die Ausländer betroffen sein, die unter Umständen schon jahrelang in der Bundesrepublik leben.
Die neuen Regelungen im Ausländergesetz sind deswegen so bedenklich, weil sie zur willkürlichen Anwendung einladen. Bei der „Gefährdung der freiheitlich demokratischen Grundordnung“ (fdGO) handelt es sich um einen politischen Kampfbegriff mit langer Geschichte. Schon zu Zeiten der Berufsverbote in den 70er Jahren erfreute er sich trauriger Berühmtheit. Schon damals lud die Bezugnahme auf die fdGO zur Behördenwillkür und politischer Justiz ein. Denn eine Gefährdung der fdGO wird mitunter schon dann unterstellt, wenn die politischen Überzeugungen des Betroffenen nicht denen der offiziellen Regierungspolitik entsprechen.

Genauso unbestimmt und unjustiziabel ist das Merkmal des „internationalen Terrorismus`“. Angesichts der Weite des Begriffes „Terrorismus“ wäre zumindest eine Definition dieses Merkmals im Gesetz angezeigt gewesen. Eine international anerkannte Bestimmung von Terrorismus, auf die verwiesen werden könnte, existiert jedenfalls nicht. Da letztlich die Abgrenzung zwischen terroristischen Handlungen, Guerilla-Kampf oder Befreiungsbewegungen nicht klar zu treffen ist, wird sich die Rechtsanwendung an den je aktuellen außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik orientieren. Gar nicht mehr rechtsstaatlich fassbar ist der Ausweisungsgrund der „Unterstützung einer Vereinigung, die den internationalen Terrorismus unterstützt“. Wann unterstützt eine Vereinigung den – nicht näher definierten – internationalen Terrorismus? Und was reicht aus, um eine Unterstützung wiederum dieser Vereinigung anzunehmen? Reicht dazu schon die Teilnahme an einer Demonstration oder gar Sympathiebekundungen im Freundeskreis?

Durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz wurden außerdem neue Ausweisungsgründe eingeführt, die teilweise nicht das geringste mit „Terrorismusbekämpfung“ zu tun haben. Künftig kann ausgewiesen werden, wer gegenüber der Ausländerbehörde oder deutschen Auslandsvertretung
- frühere Aufenthalte in der Bundesrepublik Deutschland verheimlicht hat oder,
- frühere Aufenthalte in anderen Staaten verheimlicht hat oder
- in wesentlichen Punkten falsche oder unvollständige Angaben zu Verbindungen zu Personen oder Organisationen macht, die der Unterstützung des internationalen Terrorismus verdächtig sind.
(§ 47 Abs. 2 Nr. 5 Ausländergesetz)
Hier werden Mitwirkungspflichten begründet, die dem Ausweisungsrecht bisher völlig fremd waren. Bislang sah das Ausländerrecht für „auffällige“ Ausländer bereits eine völlig unverhältnismäßige Doppelbestrafung vor: Wer wiederholt straffällig wird, der wird nicht nur strafrechtlich verurteilt, ihm droht zudem, wenn er Ausländer ist, die Abschiebung. Statt diese diskriminierende Sonderbehandlung von Ausländern endlich abzuschaffen, sind nun die Hemmschwellen für eine Ausweisung noch weiter herabgesetzt worden.

Strafverfolgung mit neuem Terror-Paragrafen 129b
Geplant war die Einführung des § 129b des Strafgesetzbuches (StGB) eigentlich schon im Zuge des ersten Sicherheitspaketes. Die vielen Bedenken der Bürgerrechtsorganisationen und damals auch noch seitens Bündnis 90/Die Grünen standen dem jedoch entgegen. Ende April 2002 haben sich die rot-grünen Koalitionäre dann auf die Verabschiedung des 129b StGB geeinigt. Der neue Paragraf soll die strafrechtliche Verfolgung weltweit agierender krimineller oder terroristischer Gruppen ermöglichen. Die Vorschrift wurde so gefasst, dass sie u.a. auf die umstrittenen Strafbarkeitsvoraussetzungen des § 129a StGB verweist. Dieser regelt die Strafbarkeit der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung sowie das Werben für eine solche. Handlungen, die nach dem § 129 a strafbar sind, sind – bezogen auf ausländische Vereinigungen – auch nach dem § 129b strafbar. Auf Druck von Bündnis 90/Die Grünen wurde der § 129a StGB modifiziert. Die grünen Verhandlungsführer wollten damit eine Begrenzung auch des §129 b StGB erreichen. Nun ist statt des bloßen „Werbens“ für einen terroristische Vereinigung das „Werben um Unterstützung und Mitgliedschaft“ strafbar. Ob hiermit tatsächlich eine qualitative Verbesserung erreicht wurde, ist fraglich. Wie so oft wird diese Frage in den Händen der Gerichte liegen, die die Norm auszulegen haben.

Kritikwürdig ist, dass die rot-grüne Koalition überhaupt noch auf die Einführung des § 129b StGB bestanden hat. Handelt es sich doch um ein Instrumentarium, das mit rechtsstaatlichen Anforderungen nicht in Einklang zu bringen ist. Das Prinzip der Vorhersehbarkeit der Strafbarkeit ist eines der wichtigsten Ausformungen des Rechtsstaatsprinzip, das im Strafrecht zu gelten hat. Vorhersehbar kann die Strafbarkeit aber nicht sein, wenn die Bestimmung der Strafbarkeitsvoraussetzung „terroristische Vereinigung im Ausland“ denkbar uneindeutig ist. Auch hier stellt sich die Frage, wann eine ausländische Vereinigung eine Befreiungsbewegung und wann eine Terror-Gruppe ist. Die von der Regierungskoalition vorgesehene Regelung, wonach der Justizminister diese Unterscheidung von Fall zu Fall vornehmen soll, verschärft das Problem fehlender Vorhersehbarkeit zusätzlich, ohne die rechtsstaatlichen Bedenken abzumildern.

Fraglich ist zudem, wie über diese Strafbarkeitsvoraussetzungen Beweis erhoben werden soll. Zu dieser Problematik äußerte sich bereits der ehemalige Generalbundesanwalt Rebmann mit viel Skepsis. Bereits in den 70er und 80er Jahre wurden diskutiert, die Vorschriften der §§ 129 und 129a StGB auf Vereinigungen im Ausland auszudehnen. Rebmann fasste seine Bedenken so zusammen:

„Deutsche Gerichte müssten – ohne zureichende Ermittlungsmöglichkeit vor Ort – tragfähige Feststellungen über die jeweiligen Struktur der ausländischen Organisation, deren Zielsetzung und personeller Zusammenhang treffen. Ferner müsste jeweils eine Entscheidung darüber herbeigeführt werden, ob ein berechtigter Widerstand, namentlich gegen ein ausländisches Unrechtssystem, einer ausländischen Organisation die Qualifikation einer terroristischen Vereinigung nimmt. Diese Prüfung würde zur unlösbaren Aufgabe, wenn eine ausländische Vereinigung durch Gewaltakte gar die Regierungsarbeit übernehmen würde und dadurch ihre früheres Verhalten legalisieren könnte.“ (Rebmann, NStZ 1986, 291)

Dass selbst ein Generalbundesanwalt derartig scharf gegen einen solchen Strafrechtsparagrafen argumentierte, hätte eigentlich zu denken geben müssen.

Fazit
Mit dem Terrorismusbekämpfungsgesetz wurden viele Regelungen, die Ausländer und Flüchtlinge bereits jetzt diskriminieren, weiter verschärft. Hier sind nur einige der wichtigsten Aspekte angerissen worden. Von vielen Organisationen, die sich für Bürger- und Menschenrechte einsetzen, wurde vor den fatalen Folgen der Terror-Pakete gewarnt. Gehör gefunden haben sie bei den verantwortliche Politikern kaum. Der „Kampf gegen den Terrorismus“ ist zu einem neuen politischen Kampfbegriff geworden, mit dem die Sicherheitsmaßnahmen gerechtfertigt wurden. Dass diese allerdings kaum Anschläge wie die vom 11. September 2001 verhindern können, ist offensichtlich. Dagegen bewirken die Sicherheitsgesetze in erster Linie, dass Ausländer und Ausländerinnen noch weiter ausgegrenzt und stigmatisiert werden – einhergehend mit der massiven Beschneidung ihrer Rechte. Das vermeintliche Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung darf nicht auf dem Rücken der hier lebenden Ausländer und Flüchtlinge bedient werden.
Marei Pelzer ist Referentin im Bereich Rechtspolitik bei Pro Asyl